Privatização dos Serviços da Água: Um Debate Necessário e
Urgente
por Carla Graça
Vice-Presidente da Direcção Nacional e Coordenadora do Grupo de Trabalho da Água
Quercus - Associação Nacional de Conservação da Natureza
Em 2010, a Assembleia Geral das Nações Unidas declarou o acesso à água potável e ao saneamento básico um direito humano essencial. É a água um bem público ou um recurso escasso, ou ambos? Como compatibilizar as restrições necessárias à utilização de um recurso escasso com o acesso livre a um bem público? E em Portugal? Quais os problemas que atravessam actualmente o sector da água? É a reestruturação prevista adequada à realidade nacional? Quais as perspectivas futuras? Quais as vantagens e os riscos associados à abertura ao sector privado da gestão dos serviços da água?
Em Portugal, a reestruturação do sector dos serviços da água encontra-se presentemente em curso. O Governo Português enviou já para apreciação da Assembleia da República duas propostas de lei, uma que preconiza a abertura dos serviços da água (nomeadamente a captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, e a recolha, tratamento e rejeição de águas residuais urbanas, através de redes fixas) à iniciativa privada, e uma outra que altera os estatutos da entidade reguladora.
Em simultâneo, a empresa Águas de Portugal está a desenvolver uma profunda reestruturação que implica a fusão de vários sistemas e a verticalização dos serviços da água. Estão previstos neste momento a constituição de 4 grandes sistemas, através da fusão das 19 empresas que constituem actualmente o sector dos serviços de abastecimento de água e de saneamento do universo Águas de Portugal, podendo eventualmente ser ainda incluídos municípios que estão neste momento fora do sistema.
A reestruturação prevista implica também a verticalização dos sistemas, ou seja, a integração da “alta” com a “baixa”, o que poderá implicar de certa forma a perda de alguma autonomia que os municípios detêm até ao momento. No entanto, este processo está muito longe de ser pacífico, dada a resistência que grande parte dos municípios estão a oferecer ao programa de reestruturação.
A par desta “revolução” no sector dos serviços da água, está também em curso a abertura do sector à iniciativa privada, tendo o Governo Português submetido uma proposta de lei nesse sentido em Janeiro, proposta essa que foi já aprovada na generalidade pela Assembleia da República, encontrando-se neste momento a ser debatida na especialidade. A intenção do Governo é, após a constituição das 4 grandes empresas dos serviços da água, entregar a gestão das mesmas a privados, através da figura de sub-concessão.
Também o estatuto da entidade reguladora se encontra em reformulação, tendo o Governo entregado uma proposta de lei, que alarga os poderes da ERSAR (Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos), permitindo-lhe fixar as tarifas, o que é, uma vez mais, contestado pelas autarquias, pois entendem que este facto colide com a autonomia local, consagrada constitucionalmente.
Paradoxalmente, e apesar da importância que este assunto tem na vida de todos os cidadãos, este tema tem sido muito pouco debatido no seio da sociedade civil. Frequentemente, as únicas questões abordadas nos media são o eventual aumento das tarifas. Não se tem debatido o cerne das várias questões que a reestruturação do sector implica. É uma gestão pública efectivamente melhor que uma gestão privada, ou vice-versa, no que diz respeito à qualidade dos serviços prestados, ao investimento nas infraestruturas, na gestão eficiente do recurso, ou mesmo na protecção dos ecossistemas associados? Quais as reais vantagens da privatização dos serviços? Quais os riscos inerentes? Como correram as experiências semelhantes em outros países? Porque estão alguns países a retroceder e a remunicipalizar os serviços? Como garantir a salvaguarda do interesse público na execução dos contratos de concessão, tendo em conta a morosidade do sistema judicial português? Qual o papel da entidade reguladora no novo quadro do sector?
No sentido de trazer estas questões para o debate junto da sociedade civil, a Quercus promoveu, com o apoio da Agência Portuguesa do Ambiente (APA), um Seminário subordinado ao tema “A Privatização dos Serviços da Água: Vantagens, Oportunidades e Riscos”, que se realizou no passado dia 10 de Maio, em Lisboa.
A organização deste evento pretendeu informar e debater o tema da sustentabilidade do sector dos serviços da água, esclarecendo sobre quais os problemas que o sector atravessa no presente e os desafios que se esperam no futuro próximo, informar sobre diferentes soluções para a gestão do sector, também à luz da Directiva Quadro da Água, debater o papel da entidade reguladora e reflectir sobre a importância e os caminhos para uma eficiência dos serviços no sentido de garantir também a sua eficácia ambiental, a qualidade do serviço prestado às populações e a equidade no acesso aos serviços da água, bem como a preservação do recurso água e dos ecossistemas associados, não esquecendo obviamente a disponibilização de informação aos cidadãos.
Ficou patente no decurso das várias intervenções, ao longo da manhã, que o tema não é consensual, e que várias questões continuam sem resposta. Não está provado, tecnicamente, que uma gestão privada seja melhor que uma gestão pública, embora o inverso também não seja necessariamente correcto. Cada caso é um caso, como ficou claro da apresentação dos dois casos de estudo seleccionados.
Nesse sentido, a Quercus entende que não pode tomar uma posição rígida a favor ou contra a concessão dos serviços da água. Mas alerta para um conjunto de questões que devem ser clarificadas e apresentadas de forma transparente previamente à decisão de reestruturação do sector e de concessão dos serviços.Não é claro, apesar da necessidade de ganhos de escala, porque é o modelo apresentado de agregação dos sistemas, em quatro grandes sistemas, o mais adequado à realidade nacional. Aliás, não se conhece a fundamentação ou o estudo que esteve na base desse modelo, que é o que está a ser seguido pela AdP.
A própria verticalização dos sistemas prevista no modelo de reestruturação do sector prevê a participação voluntária dos municípios. Não é perceptível como poderá o modelo funcionar se houver recusa de grande parte dos sistemas em baixa em aderir aos novos sistemas verticalizados.
Apesar da informação prestada pelo Presidente da AdP de que a fase da sub-concessão ainda não está sequer em implementação, e que esta só ocorrerá mais tarde, após a consolidação das fases de agregação e verticalização, não é de todo claro e transparente como será acautelada a partilha de riscos nos contratos de concessão, uma vez que uma grande parte das entidades gestoras desconhece o seu património, conforme informação do Relatório Anual os Serviços de Água de Portugal, apresentado pelo Presidente da ERSAR, Eng. Jaime Melo Baptista. Estes riscos ficaram bem patentes na apresentação do estudo de caso de Ourém. E são sobejamente conhecidos os casos de prejuízo para o estado em outros casos de concessões, de que o exemplo máximo as PPP rodoviárias. De salientar que existem já no nosso País diversos casos de concessões mal negociadas no sector dos serviços da água, como são os casos de Barcelos e de Faro.
A própria figura de sub-concessão, conforme preconizada na proposta de lei submetida recentemente à Assembleia da República, é muito ambígua na sua definição e delimitação de actuação, como bem alertou o Presidente da APDA, Eng. Rui Godinho.
E por fim, o reforço do papel do regulador, com competência para definir tarifas mesmo em sistemas de gestão municipal, pode colidir com a autonomia do poder local, conforme tem sido referido por vários agentes autárquicos.
O debate sobre a privatização dos serviços da água está muito longe de estar terminado. Como é bem visível pelas questões acima elencadas, a discussão deve ir muito além da tarifa. Esta, sendo o que os cidadãos melhor entendem, tem sido o grande cerne da preocupação da maioria. Mas também esta questão tem algumas particularidades que têm que ser analisadas e eventualmente revistas.
É necessário ter em consideração que, à luz da Directiva Quadro da Água, os serviços da água devem procurar a recuperação sustentada dos custos, o que significa, em alguns casos, um necessário aumento da tarifa. Existem casos em que o custo real do serviço não tem sido cobrado na tarifa, por opção dos municípios. À luz da legislação em vigor, esta é uma opção ilegal. A legislação em vigor também não permite a subsidiação da tarifa. E deve-se ter presente que há sistemas, nomeadamente no interior, onde há menos população, onde pura e simplesmente não é possível cobrar o custo integral do sistema (investimento e manutenção) na tarifa. Em outros sistemas, isso já será possível, e é nestes que possivelmente se deverá repercutir, num futuro próximo, um aumento da tarifa.
A questão principal a ter em conta é que o custo da tarifa deve ser apresentado de forma clara e transparente, devendo os consumidores saber exactamente o que estão a pagar e porquê (o que é custo da água consumida, o que é custo da manutenção do sistema, o que é custo de investimento futuro, o que é amortização do investimento já realizado). Se as pessoas não souberem exactamente o que estão a pagar, dificilmente o aceitarão.
É também necessário sensibilizar os consumidores para o real custo dos sistemas, no sentido em que, para termos água potável numa rede de distribuição à nossa porta, existem custos avultados que têm que, de alguma forma, ser reflectidos no preço da água. O preço da água deve assumir um custo mais baixo, acessível e equitativo, para os menores consumos (ditos sustentáveis) e deverá ser fortemente penalizador dos consumos mais elevados, um pouco à semelhança do que acontece com o actual sistema de escalões. Mas é absolutamente necessário determinar, e mais uma vez de forma clara e transparente, o que é o preço justo, acessível e equitativo da água. Esta é mais questão vital que não tem sido debatida.
A Quercus entende que todas estas questões são demasiado importantes e devem ser esclarecidas de forma inequívoca previamente a um processo de privatização dos serviços, mesmo que sob a forma de uma sub-concessão.
A Quercus espera pois que este tema continue a ser debatido em diversos fora e procurará promover a participação e o esclarecimento dos cidadãos de forma a que o processo de reestruturação do sector dos serviços da água ocorra de forma participada e o mais transparente possível.
por Carla Graça
Vice-Presidente da Direcção Nacional e Coordenadora do Grupo de Trabalho da Água
Quercus - Associação Nacional de Conservação da Natureza
Em 2010, a Assembleia Geral das Nações Unidas declarou o acesso à água potável e ao saneamento básico um direito humano essencial. É a água um bem público ou um recurso escasso, ou ambos? Como compatibilizar as restrições necessárias à utilização de um recurso escasso com o acesso livre a um bem público? E em Portugal? Quais os problemas que atravessam actualmente o sector da água? É a reestruturação prevista adequada à realidade nacional? Quais as perspectivas futuras? Quais as vantagens e os riscos associados à abertura ao sector privado da gestão dos serviços da água?
Em Portugal, a reestruturação do sector dos serviços da água encontra-se presentemente em curso. O Governo Português enviou já para apreciação da Assembleia da República duas propostas de lei, uma que preconiza a abertura dos serviços da água (nomeadamente a captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, e a recolha, tratamento e rejeição de águas residuais urbanas, através de redes fixas) à iniciativa privada, e uma outra que altera os estatutos da entidade reguladora.
Em simultâneo, a empresa Águas de Portugal está a desenvolver uma profunda reestruturação que implica a fusão de vários sistemas e a verticalização dos serviços da água. Estão previstos neste momento a constituição de 4 grandes sistemas, através da fusão das 19 empresas que constituem actualmente o sector dos serviços de abastecimento de água e de saneamento do universo Águas de Portugal, podendo eventualmente ser ainda incluídos municípios que estão neste momento fora do sistema.
A reestruturação prevista implica também a verticalização dos sistemas, ou seja, a integração da “alta” com a “baixa”, o que poderá implicar de certa forma a perda de alguma autonomia que os municípios detêm até ao momento. No entanto, este processo está muito longe de ser pacífico, dada a resistência que grande parte dos municípios estão a oferecer ao programa de reestruturação.
A par desta “revolução” no sector dos serviços da água, está também em curso a abertura do sector à iniciativa privada, tendo o Governo Português submetido uma proposta de lei nesse sentido em Janeiro, proposta essa que foi já aprovada na generalidade pela Assembleia da República, encontrando-se neste momento a ser debatida na especialidade. A intenção do Governo é, após a constituição das 4 grandes empresas dos serviços da água, entregar a gestão das mesmas a privados, através da figura de sub-concessão.
Também o estatuto da entidade reguladora se encontra em reformulação, tendo o Governo entregado uma proposta de lei, que alarga os poderes da ERSAR (Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos), permitindo-lhe fixar as tarifas, o que é, uma vez mais, contestado pelas autarquias, pois entendem que este facto colide com a autonomia local, consagrada constitucionalmente.
Paradoxalmente, e apesar da importância que este assunto tem na vida de todos os cidadãos, este tema tem sido muito pouco debatido no seio da sociedade civil. Frequentemente, as únicas questões abordadas nos media são o eventual aumento das tarifas. Não se tem debatido o cerne das várias questões que a reestruturação do sector implica. É uma gestão pública efectivamente melhor que uma gestão privada, ou vice-versa, no que diz respeito à qualidade dos serviços prestados, ao investimento nas infraestruturas, na gestão eficiente do recurso, ou mesmo na protecção dos ecossistemas associados? Quais as reais vantagens da privatização dos serviços? Quais os riscos inerentes? Como correram as experiências semelhantes em outros países? Porque estão alguns países a retroceder e a remunicipalizar os serviços? Como garantir a salvaguarda do interesse público na execução dos contratos de concessão, tendo em conta a morosidade do sistema judicial português? Qual o papel da entidade reguladora no novo quadro do sector?
No sentido de trazer estas questões para o debate junto da sociedade civil, a Quercus promoveu, com o apoio da Agência Portuguesa do Ambiente (APA), um Seminário subordinado ao tema “A Privatização dos Serviços da Água: Vantagens, Oportunidades e Riscos”, que se realizou no passado dia 10 de Maio, em Lisboa.
A organização deste evento pretendeu informar e debater o tema da sustentabilidade do sector dos serviços da água, esclarecendo sobre quais os problemas que o sector atravessa no presente e os desafios que se esperam no futuro próximo, informar sobre diferentes soluções para a gestão do sector, também à luz da Directiva Quadro da Água, debater o papel da entidade reguladora e reflectir sobre a importância e os caminhos para uma eficiência dos serviços no sentido de garantir também a sua eficácia ambiental, a qualidade do serviço prestado às populações e a equidade no acesso aos serviços da água, bem como a preservação do recurso água e dos ecossistemas associados, não esquecendo obviamente a disponibilização de informação aos cidadãos.
Ficou patente no decurso das várias intervenções, ao longo da manhã, que o tema não é consensual, e que várias questões continuam sem resposta. Não está provado, tecnicamente, que uma gestão privada seja melhor que uma gestão pública, embora o inverso também não seja necessariamente correcto. Cada caso é um caso, como ficou claro da apresentação dos dois casos de estudo seleccionados.
Nesse sentido, a Quercus entende que não pode tomar uma posição rígida a favor ou contra a concessão dos serviços da água. Mas alerta para um conjunto de questões que devem ser clarificadas e apresentadas de forma transparente previamente à decisão de reestruturação do sector e de concessão dos serviços.Não é claro, apesar da necessidade de ganhos de escala, porque é o modelo apresentado de agregação dos sistemas, em quatro grandes sistemas, o mais adequado à realidade nacional. Aliás, não se conhece a fundamentação ou o estudo que esteve na base desse modelo, que é o que está a ser seguido pela AdP.
A própria verticalização dos sistemas prevista no modelo de reestruturação do sector prevê a participação voluntária dos municípios. Não é perceptível como poderá o modelo funcionar se houver recusa de grande parte dos sistemas em baixa em aderir aos novos sistemas verticalizados.
Apesar da informação prestada pelo Presidente da AdP de que a fase da sub-concessão ainda não está sequer em implementação, e que esta só ocorrerá mais tarde, após a consolidação das fases de agregação e verticalização, não é de todo claro e transparente como será acautelada a partilha de riscos nos contratos de concessão, uma vez que uma grande parte das entidades gestoras desconhece o seu património, conforme informação do Relatório Anual os Serviços de Água de Portugal, apresentado pelo Presidente da ERSAR, Eng. Jaime Melo Baptista. Estes riscos ficaram bem patentes na apresentação do estudo de caso de Ourém. E são sobejamente conhecidos os casos de prejuízo para o estado em outros casos de concessões, de que o exemplo máximo as PPP rodoviárias. De salientar que existem já no nosso País diversos casos de concessões mal negociadas no sector dos serviços da água, como são os casos de Barcelos e de Faro.
A própria figura de sub-concessão, conforme preconizada na proposta de lei submetida recentemente à Assembleia da República, é muito ambígua na sua definição e delimitação de actuação, como bem alertou o Presidente da APDA, Eng. Rui Godinho.
E por fim, o reforço do papel do regulador, com competência para definir tarifas mesmo em sistemas de gestão municipal, pode colidir com a autonomia do poder local, conforme tem sido referido por vários agentes autárquicos.
O debate sobre a privatização dos serviços da água está muito longe de estar terminado. Como é bem visível pelas questões acima elencadas, a discussão deve ir muito além da tarifa. Esta, sendo o que os cidadãos melhor entendem, tem sido o grande cerne da preocupação da maioria. Mas também esta questão tem algumas particularidades que têm que ser analisadas e eventualmente revistas.
É necessário ter em consideração que, à luz da Directiva Quadro da Água, os serviços da água devem procurar a recuperação sustentada dos custos, o que significa, em alguns casos, um necessário aumento da tarifa. Existem casos em que o custo real do serviço não tem sido cobrado na tarifa, por opção dos municípios. À luz da legislação em vigor, esta é uma opção ilegal. A legislação em vigor também não permite a subsidiação da tarifa. E deve-se ter presente que há sistemas, nomeadamente no interior, onde há menos população, onde pura e simplesmente não é possível cobrar o custo integral do sistema (investimento e manutenção) na tarifa. Em outros sistemas, isso já será possível, e é nestes que possivelmente se deverá repercutir, num futuro próximo, um aumento da tarifa.
A questão principal a ter em conta é que o custo da tarifa deve ser apresentado de forma clara e transparente, devendo os consumidores saber exactamente o que estão a pagar e porquê (o que é custo da água consumida, o que é custo da manutenção do sistema, o que é custo de investimento futuro, o que é amortização do investimento já realizado). Se as pessoas não souberem exactamente o que estão a pagar, dificilmente o aceitarão.
É também necessário sensibilizar os consumidores para o real custo dos sistemas, no sentido em que, para termos água potável numa rede de distribuição à nossa porta, existem custos avultados que têm que, de alguma forma, ser reflectidos no preço da água. O preço da água deve assumir um custo mais baixo, acessível e equitativo, para os menores consumos (ditos sustentáveis) e deverá ser fortemente penalizador dos consumos mais elevados, um pouco à semelhança do que acontece com o actual sistema de escalões. Mas é absolutamente necessário determinar, e mais uma vez de forma clara e transparente, o que é o preço justo, acessível e equitativo da água. Esta é mais questão vital que não tem sido debatida.
A Quercus entende que todas estas questões são demasiado importantes e devem ser esclarecidas de forma inequívoca previamente a um processo de privatização dos serviços, mesmo que sob a forma de uma sub-concessão.
A Quercus espera pois que este tema continue a ser debatido em diversos fora e procurará promover a participação e o esclarecimento dos cidadãos de forma a que o processo de reestruturação do sector dos serviços da água ocorra de forma participada e o mais transparente possível.